ASOCIATIVIDAD MUNICIPAL, CONCESIONES Y SERVICIO DE TRANSPORTE

 

   
21-11-2016  

 

 

Desde la entrada en vigencia la ley 20.527, que “Modifica la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades y Regula las Asociaciones Municipales”,  hay evidencia de que  existe interés de asociarse entre los municipios, prueba de ello, a la fecha se han constituidos cincuenta dos asociaciones con personalidad jurídica de derecho privado.


El legislador manifestó que las municipalidades podrán  mancomunarse “para los efectos de facilitar la solución de problemas que les sean comunes, o lograr el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles”, y que podrán tener por objeto: 1) la atención de servicios comunes; la ejecución de obras de desarrollo local; 2) el fortalecimiento de los instrumentos de gestión; 3) la realización de programas vinculados a la protección del medio ambiente, al turismo, a la salud o a otros fines que les sean propios; 4) la capacitación y el perfeccionamiento del personal municipal, como también de alcaldes y concejales; y 5) la coordinación con instituciones nacionales e internacionales a fin de perfeccionar el régimen municipal.


De acuerdo a la legislación vigente, se permite la constitución de asociación de municipalidades con personalidad jurídica de derecho privado y asociaciones de municipalidades sin personalidad jurídica. La primera es una agrupación  que dispone patrimonio propio y el personal que labore en este tipo de asociación se regirá por las normas laborales y previsionales del sector privado, mientras la segunda habrá un municipio que tendrá a su cargo la administración y dirección de los servicios que se presten u obras que se ejecuten.


Si bien existe escasa jurisprudencia administrativa sobre la asociatividad municipal chilena, pero no impide analizar el criterio de la Contraloría General de la República sobre la mancomunidad, en particular el pronunciamiento emitido con fecha 17 de octubre de 2016 a propósito de diversas consulta formuladas por la Asociación de Municipalidades de la Zona Oriente de la Región Metropolitana.


Las consultas formuladas tienes relación con la implementación del proyecto denominado “Tranvía Oriente”, cuyo trazado conectaría las comunas de Las Condes, Vitacura y Lo Barnechea, todas son de la ciudad de Santiago.

El proyecto en cuestión implicaría la construcción de una obra pública municipal, como son las vías de los tranvías y las obras civiles correspondientes, en vías públicas de las tres comunas.


El objetivo de esta columna, es precisamente analizar sobre tres temas  relacionados con una obra pública, esto es la asociatividad municipal y sus limitaciones legales, las concesiones y el servicio de transporte.


En primer lugar, hay que tener presente, que la ley orgánica constitucional de municipalidades, establece cuales son las funciones privativas de los órganos de administración local, como también las funciones que podrá desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado.


En segundo lugar, la disposición legal citada anteriormente, senala que para el cumplimiento de sus funciones las municipalidades tendrán diversas atribuciones esenciales, entre de las cuales la administración de los bienes municipales y nacionales de uso público.


La administración de los bienes puede ser objeto de concesiones, y por ende podrá ser un tercero actuar como concesionarios de dichos bienes, ejemplo de ellos los terminales de buses, estacionamientos.


En materia de transporte y transito público, las municipalidades podrán desarrollar  tal atribución en el ámbito de su territorio de manera directa o con otros órganos de la Administración del Estado, pero la Contraloría General de la República aclaró en su dictamen que las normas especificas para regular el funcionamiento de los sistemas de tránsito las normas dictadas por las municipalidades no podrán contemplar disposiciones contradictorias con las establecidas por el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones.


Entonces la pregunta qué necesario formular, es sobre si las asociaciones de municipalidades podrán ejercer las atribuciones que el legislador ha otorgado a los órganos de la administración local.


La CGR de acuerdo a lo pronunciado en su dictamen de fecha 17 de octubre de 2016, precisó que la administración de los bienes de uso público constituye una atribución esencial de los municipios, la entrega de dichos bienes en concesión no puede traspasarse a entidades que gozan de personalidad jurídica de derecho privado como los son las asociaciones. Pero a su vez acaloró la Contraloría, que estas asociaciones pueden prestar el apoyo técnico necesario que las municipalidades requieran para llevar a cabo su proyecto.


De acuerdo a esta interpretación, las municipalidades no pueden traspasar sus atribuciones esenciales a las asociaciones municipales con personalidad jurídica  de derecho privado, y que rol de estas entidades será limitado.


Sin perjuicio de lo anterior, a juicio de la CGR, las municipalidades interesadas podrán convenir una asociación de municipalidades sin personalidad jurídica, y sería el municipio administrador el convenio asociativo encargado de  efectuar la licitación para la concesión de los bienes nacionales de uso público existentes para la implementación de la línea de tranvía de manera conjunta y para tales efectos requiere el consentimiento de todas las entidades edilicias involucradas en el otorgamiento de la concesión respectiva.


Por lo tanto de acuerdo a la actual jurisprudencia administrativa, las asociaciones municipales con personalidad jurídica de derecho privado no podrán ejercer atribuciones esenciales que el legislador ha entregado exclusivamente a los órganos de la administración local y que son las municipalidades.


En conclusión, de acuerdo al dictamen N° 76.015 del presente ano, deja más de una duda acerca de las funciones podrán realizar las asociaciones municipales con personalidad jurídica de derecho privado que son municipales, tales como el aseo y ornato, seguridad pública, el turismo, la urbanización etc., salvo de las normas especiales, como lo es la ley  que establece marco para la gestión de residuos, la responsabilidad extendida del productor y fomento al reciclaje, que va permitir a las asociaciones municipales con personalidad jurídica actuar como gestores, es decir que realiza cualquiera de las operaciones de manejo de residuos o ejecutar los fondos destinados a financiar proyectos, programas y acciones para prevenir la generación de residuos y fomentar su reutilización, reciclaje y otro tipo de valorización.
Malik Mograby


Abogado